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A Proposta de Emenda Constitucional nº55/2023 que determina a aplicação mínima de 2% do PIB em Defesa representa, de fato, um marco de grande simbolismo político e estratégico. O texto, apresentado ao Senado Federal, busca corrigir a histórica imprevisibilidade orçamentária das Forças Armadas, assegurar investimentos plurianuais e consolidar a Base Industrial de Defesa e Segurança (BIDS) como vetor de desenvolvimento. No entanto, quando se examina de perto a proposta, percebe-se que entre o ideal — materializado no piso constitucional — e o possível — ditado pelas regras fiscais e financeiras vigentes — existe um caminho longo, cheio de obstáculos técnicos e políticos.

Entendendo a Proposta

A PEC estabelece três eixos centrais: (i) a obrigatoriedade de que a União aplique, anualmente, ao menos 2% do PIB em Defesa, tomando como base o PIB do exercício anterior; (ii) a reserva de 35% das despesas discricionárias do Ministério da Defesa para projetos estratégicos; e (iii) a exigência de conteúdo nacional mínimo de 35% nesses projetos. Além disso, a proposta inclui uma regra de transição: o percentual inicia em 1,2% do PIB e aumenta 0,1 ponto por ano, até alcançar os 2%. Isso significa que, caso a emenda seja promulgada em 2025, a trajetória de aplicação se inicia em 2026 com 1,2% do PIB, cresce gradualmente e só atingirá 2% em 2034. Em outras palavras, não se trata de uma virada imediata, mas de uma rampa de quase uma década.

O contraste com a realidade atual é marcante. Dados do Banco Mundial mostram que o Brasil aplicou apenas 1,08% do PIB em Defesa em 2023, em trajetória de queda nos últimos anos (1,38% em 2019, 1,33% em 2020, 1,16% em 2021 e 1,07% em 2022). Estamos, portanto, abaixo do patamar de 2% consagrado como meta mínima pela OTAN. Para dimensionar esse salto em termos reais, basta cruzar os percentuais com o PIB. O IBGE aponta que o PIB brasileiro em 2024 alcançou R$ 11,7 trilhões. Nesse cenário, a aplicação de 1,2% em 2026 significaria algo em torno de R$ 150 bilhões, contra os R$ 112 bilhões efetivamente pagos pelo Ministério da Defesa em 2024. Já no topo da rampa, em 2034, os recursos superariam a faixa de R$ 240 a R$ 250 bilhões, a depender do crescimento nominal do PIB.

Olhando mais atentamente

Trata-se de um incremento significativo, mas que deve ser interpretado com cautela, pois não se traduz automaticamente em maior disponibilidade de recursos, nem em imediato acréscimo de prontidão militar.

Isso porque a execução orçamentária da Defesa no Brasil convive com duas travas estruturais: a primeira é de natureza orçamentária-fiscal, expressa no Novo Arcabouço Fiscal (LC 200/2023), que limita o crescimento real da despesa primária; a segunda é de natureza financeira-operacional, imposta pela Secretaria do Tesouro Nacional, que aplica instrumentos como o Limite de Movimentação e Empenho (LME) e o Limite de Pagamento (LP). Esses mecanismos permitem ao Tesouro controlar o fluxo de execução mesmo quando há dotação autorizada na Lei Orçamentária. Em outras palavras, a PEC pode garantir o piso de 2% do PIB como autorização legal, mas a efetividade dependerá de como a STN permitirá ou não o empenho e o pagamento dos contratos. Essa é uma tensão central: orçamento autorizado não significa orçamento executado.

O caso do LME é emblemático: ainda que o Ministério da Defesa disponha de dotações para contratar projetos estratégicos, só poderá empenhar até o limite definido pelo Tesouro. Já o LP impede que empenhos realizados sejam pagos além do teto financeiro mensal estabelecido. Isso gera um efeito perverso: contratos estratégicos firmados com a BIDS, ou, ainda, com fornecedores estrangeiros, podem ser honrados no papel, mas pagos com atraso, acumulando-se em Restos a Pagar e corroendo a confiança dos fornecedores. Na prática, o piso constitucional corre o risco de se transformar em um “piso de papel”: formalmente assegurado, mas executado de forma parcial e errática.

A segunda grande inovação da PEC — a reserva de 35% da despesa discricionária para projetos estratégicos — é positiva ao organizar prioridades e sinalizar estabilidade para programas de longo ciclo, como o desenvolvimento naval, aeroespacial, cibernético e de mísseis. Porém, poderá ocorrer um efeito colateral adverso. Como cerca de 78% do orçamento da Defesa é consumido por pessoal ativo, inativos e pensões, a base discricionária já é comprimida. Reservar 35% dela para projetos estratégicos pode, em contextos de contingenciamento, sacrificar recursos vitais de operação e manutenção — combustíveis, munições, logística e treinamento — e comprometer a prontidão diária. Em outras palavras, é possível adquirir novas plataformas e sistemas sem que haja combustível para operá-los ou horas de voo suficientes para os pilotos. O ganho de investimento pode ser acompanhado de uma perda de capacidade operacional se não houver desenho adequado da definição de “projeto estratégico” para incluir também custos de ciclo de vida e manutenção.

A terceira cláusula da PEC — a exigência de conteúdo nacional mínimo de 35% — consolida a intenção de utilizar a política orçamentária como alavanca da política industrial. Essa medida pode estimular a BIDS, gerar empregos e ampliar cadeias produtivas locais. No entanto, potencialmente traz riscos concretos. Em áreas tecnológicas de fronteira, como inteligência artificial, computação quântica, robótica avançada, sensores espaciais e semicondutores, o Brasil ainda apresenta lacunas relevantes. Obrigar 35% de conteúdo nacional desde o início pode encarecer programas, alongar cronogramas e gerar nacionalizações cosméticas (montagens finais e serviços de baixo valor agregado) em detrimento de absorção tecnológica genuína. O ideal seria adotar metodologias graduais de exigência de conteúdo local, vinculadas a métricas de valor agregado em engenharia, software e integração de sistemas, além de prever exceções justificadas em projetos onde não há oferta doméstica viável.

Do ponto de vista estratégico, a PEC é um passo importante para alinhar o Brasil ao padrão internacional e garantir previsibilidade à indústria de defesa. Mas sua efetividade depende de quatro fatores. Primeiro, compatibilizar a rampa de aumento de recursos com o arcabouço fiscal, para evitar que o ganho líquido da Defesa seja anulado por cortes em outras áreas. Segundo, definir de maneira precisa o que são “projetos estratégicos” e estabelecer metodologia objetiva para medir conteúdo nacional. Terceiro, blindar despesas de operação e manutenção dentro do desenho desses projetos, de modo a preservar a prontidão das Forças Armadas. Quarto, revisar a interação entre o piso constitucional e os instrumentos de execução financeira da STN (LP, LME, restos a pagar), sem os quais a dotação pode se tornar inócua.

Em síntese …

Conforme se observa, a PEC em questão busca corrigir o problema da previsão orçamentária, mas não garante a execução tempestiva e integral. Para os fornecedores em geral, e para nossa BIDS em particular, isso significa que os contratos de longo prazo poderão ganhar previsibilidade formal, mas continuarão sujeitos a atrasos de pagamento e riscos de judicialização. Para as Forças Armadas, o risco é de ver crescer o investimento em novas plataformas sem a contrapartida de recursos suficientes para operá-las. E para o Tesouro Nacional, o desafio será conciliar a meta de 2% do PIB com o regime fiscal vigente, sem comprometer a estabilidade macroeconômica.

A proposta é, portanto, ambiciosa e necessária, mas exige uma governança muito mais fina do que sugere o debate público. O Brasil precisa, sim, de um piso em Defesa, mas precisa também de instrumentos financeiros e contratuais que garantam que esse piso se converta em aviões que voam, navios que navegam e tropas que treinam. Sem isso, corremos o risco de constitucionalizar uma promessa que não se materializa no campo de batalha nem na indústria.

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